TCU propõe criação de “teto duplex” para servidores públicos

Decisão do TCU sobre teto remuneratório gera controvérsias e amplia debate jurídico.

Em 15 de julho de 2026, o Tribunal de Contas da União (TCU) tomou uma decisão controversa ao julgar a representação do Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do TCU — Sindilegis. A Corte estabeleceu que a remuneração de cargos efetivos e a retribuição por funções de confiança ou cargos em comissão devem ser tratadas separadamente para a aplicação do teto constitucional.

O Acórdão nº 1.869/2026–TCU–Plenário foi aprovado por uma maioria de 8 a 1, com o relator, ministro Walton Alencar Rodrigues, discordando da decisão. A interpretação dos incisos V e XI do artigo 37 da Constituição, segundo a maioria do TCU, justificou a separação das remunerações em nome da eficiência na gestão de pessoas.

Embora o Tribunal tenha se posicionado como um mero esclarecedor do texto constitucional, a decisão resultou na criação de um novo regime remuneratório com impactos financeiros imediatos. A Diretoria-Geral do Senado implementou a nova interpretação já a partir da folha de pagamento de julho de 2026, evidenciando que a distinção entre um simples esclarecimento e uma autorização para aumento de pagamentos era meramente retórica.

O TCU, ao exercer sua função interpretativa, não deve criar exceções ao teto remuneratório que não estão previstas na Constituição, especialmente quando contrariam decisões do Supremo Tribunal Federal (STF). A questão central é se o TCU pode, por decisão administrativa, excluir a retribuição por funções de confiança do limite estabelecido no artigo 37, XI, da Constituição, o que, à luz da legislação e jurisprudência, deveria ser considerado inadequado.

A admissibilidade do processo também foi questionada, uma vez que a representação de um sindicato não se encaixava no rol de legitimados do Regimento Interno do TCU. Apesar disso, a maioria reconheceu a legitimidade do Sindilegis, alegando que os sindicatos têm a prerrogativa de colaborar com o Estado em questões relacionadas à profissão.

Entretanto, essa argumentação é frágil, pois não se pode inferir automaticamente que a colaboração institucional confere o direito de instaurar uma representação de controle externo. A representação deveria apontar uma ilegalidade a ser fiscalizada, mas não havia irregularidade nos pagamentos, uma vez que as instituições estavam seguindo o entendimento consolidado pelo próprio TCU e pelo STF.

O processo transformou-se em uma consulta sobre a interpretação da Constituição, sem que a entidade que a formulou tivesse legitimidade para tal. O TCU pode interpretar a Constituição, mas não deve usar essa interpretação para criar exceções ao teto, especialmente se estas não estão previstas no texto constitucional.

A decisão do TCU separa a remuneração de cargos efetivos e funções comissionadas, o que contraria a redação do artigo 37, XI, que visa evitar a fragmentação das parcelas remuneratórias. O Tribunal invocou o artigo 37, V, que trata das funções de confiança, mas este não estabelece regras sobre o teto, nem indica que a retribuição deve ser considerada separadamente.

A interpretação sistemática da Constituição não permite que um dispositivo seja utilizado para anular a eficácia de outro. A harmonização dos incisos V e XI deve reconhecer a legitimidade das funções de confiança, mas também submetê-las ao limite estabelecido pela Constituição. A decisão do TCU, ao atribuir um conteúdo remuneratório ao inciso V, restringiu o alcance do inciso XI.

A alegação de que a aplicação do teto global resultaria em trabalho gratuito e enriquecimento sem causa é retórica e não se sustenta juridicamente. O servidor que recebe dentro do teto não trabalha gratuitamente, mas sim sob uma limitação constitucional. A Constituição não garante que todas as parcelas sejam pagas integralmente, mas sim que a soma total não ultrapasse o teto.

Além disso, a decisão do TCU entra em conflito direto com precedentes do STF, que já se manifestou sobre a natureza remuneratória das verbas pagas por funções comissionadas. O Tribunal tem se mostrado contrário a tentativas de excluir parcelas remuneratórias do teto, reafirmando que a natureza da verba depende de sua causa real.

Por fim, a decisão do TCU não apenas fragiliza o controle externo, mas também estabelece um “teto duplex” sem emenda constitucional ou lei aprovada, criando um cenário propício para a fragmentação remuneratória. A solução para os desafios enfrentados na gestão de pessoal